【摘要】
碳普惠机制是“双碳”战略向生活领域延伸的关键抓手，但其法律定位与治理架构尚存空白。本文首先厘清碳普惠的制度使命与法治需求，指出法律属性不明、数据治理碎片化及三方权责失衡等核心难题；其次对“行政补贴说、环境权说、准物权说”三种属性路径进行比较评估，认为应在实践中形成兼顾公益与流通的柔性分类规则；进而构建政府—平台—用户的权利义务结构，并提出三大法治进路：一是将碳普惠写入《生态环境法典》等上位法；二是建立统一的碳减排方法学、信用登记及信息披露体系；三是推动碳积分融入ESG评价与司法代偿，实现绿色金融、环境司法深度衔接。研究旨在为“让每一次低碳行为有法可依”奠定制度基础，促进绿色转型的全民共治。
一、碳普惠机制的制度使命与法治需求
在实现“碳达峰、碳中和”战略目标的过程中，推动全社会广泛参与绿色低碳转型已成为政策层面的核心议题。根据联合国环境规划署发布的《2020年排放差距报告》数据，全球超过三分之二的碳排放源自日常生活与消费活动。因此，仅依赖高排放行业的总量控制与市场化交易机制，难以全面支撑我国碳减排目标的实现。如何引导个人、家庭、小微企业等微观主体自愿参与减排行为，并将其纳入制度化轨道，成为当前气候治理体系中的关键一环。
碳普惠机制正是在此背景下应运而生。作为一种面向微观层级的自愿性碳减排激励制度，碳普惠通过建立个人碳账户、生活行为量化、积分激励等方式，探索将公众日常减排行为纳入碳信用体系，并试图与绿色金融、碳交易、ESG披露等制度模块建立接口。自《2030年前碳达峰行动方案》首次提出“探索碳普惠机制”以来，广州、上海、武汉等地陆续开展了地方性试点，并取得初步成效。碳普惠制度已逐步从政策倡议阶段迈入制度探索阶段。
然而，在机制快速扩展的同时，相关法律制度的滞后问题也日益凸显。一方面，碳普惠信用的法律属性仍缺乏统一认定，在物权、债权、行政激励等多种解释路径中争议不断；另一方面，消费端碳普惠数据的权属归属、流转规则与隐私保护机制尚未形成规范体系，平台企业、政府监管与公众用户之间的权责边界模糊，治理效能受到掣肘。
为保障碳普惠机制在合规、安全、有序的法治轨道上运行，亟须通过法理厘清、制度重构与规则设定，明确碳普惠信用的法律定位，构建消费端数据的规范治理体系，推动生活领域碳治理从政策倡导走向法治规范。
二、碳普惠信用的法律属性定位
（一）现有制度分析与基本功能定位
碳普惠机制作为一种面向生活领域的碳减排制度安排，通常由政府引导、平台主导、公众参与，通过对日常绿色行为（如绿色出行、节能用电、垃圾分类等）进行碳减排量核算，形成可量化的碳积分或碳信用，用于激励机制设计或后续交易对接。其基本逻辑是将碎片化的个体低碳行为数据加以汇集、计算与积分化表达，从而实现碳减排在生活层面的识别与鼓励。
在制度结构上，碳普惠信用与全国统一碳市场中的碳配额、CCER等强约束性资产存在显著区别。碳普惠机制本质上是基于自愿参与、非强制约束原则构建的绿色激励体系，参与主体为公众个体、小微企业、公共机构等非重点排放单位，其产生的碳减排成果主要用于平台积分兑换、绿色金融场景接入、个人碳画像建设等目的。
碳普惠信用在这一机制中承担着“自愿性碳减排成果的计量单位”功能，是公众绿色行为的确认载体，也是平台兑现激励承诺的依据。其法律属性不仅关乎积分本身是否可作为权利客体，还直接影响平台激励义务是否具有可诉性，从而决定这一机制能否在法律框架下稳定运行。
（二）三种属性争议简析
当前理论与实务对碳普惠信用的法律属性尚无统一认识，主要存在行政管理属性说、债权说与物权说三种代表性观点。不同定位将直接影响碳普惠信用的权利归属、流转方式及平台责任认定路径，亟需在法理上予以澄清。
第一种观点从行政法视角出发，亦可将碳普惠信用理解为政府为实现“双碳”目标而对公众绿色行为提供的间接财政激励，即一种具备导向功能的行政补贴。该路径强调政府主体在机制运行中的资助角色，契合当前多个地方政府通过财政资金支持碳普惠平台和积分兑现的现实情形，也为未来将碳普惠信用纳入绿色公共预算提供了理论依据。然而，该路径存在两方面明显局限：一是其仍具有浓厚的“行政给付”色彩，容易使机制运行滑向行政主导地位，削弱碳普惠机制中平台与公众之间基于自愿平等的互动逻辑；二是若严格按行政补贴制度运行，则需遵循申请、审查、拨付、监督等一整套行政程序，显著增加机制运行成本与参与门槛，难以适应碳普惠面向全民开放、日常行为频发的实际需求。因此，尽管行政补贴逻辑在制度初期具备过渡性解释力，但若过度依赖该路径，反而可能抑制机制灵活性与社会活力。
第二种观点认为碳普惠信用亦可视为公众行使环境权的一种实践方式，其通过引导微观主体自愿减排，从而体现人与自然的责任共生关系。在环境权视角下，碳普惠信用强化了其社会公益属性，避免其制度运行被功利主义逻辑主导，具有促进生态文明建设与公众绿色行为习惯养成的制度价值。此外，相较于私权属性设定，环境权的公益性强调了“权利—义务”并存的平衡原则，适应碳普惠信用鼓励全社会共治共建的初衷。但将碳普惠信用完全归入环境权框架亦面临明显瓶颈。一方面，环境权本身尚属法理建构中的“开放性概念”，其基础范式、权利归属与法律定位仍未达成统一共识，学界至今存在人格权说、财产权说、人类权说、人权说等多元分歧，使得该路径在实践适配性上存疑。另一方面，环境权以非市场化、公益性为核心特征，难以回应碳普惠信用在积分交易、金融创新等方面的制度需求，导致公益与经济功能之间难以兼容，制约其作为法律属性定位的独立路径。
第三种观点将碳普惠信用纳入准物权体系，意在借助物权法的逻辑，为碳普惠信用赋予明确的权属载体和流通依据，使其具备稳定的占有、使用及收益功能。这一设想在理念上契合物权生态化趋势，也有助于推动碳信用资产化与金融化进程。然而，将其定位为准物权仍面临多重理论与实践障碍。首先，传统准物权均建立于行政许可基础之上，具有较强的行政授予性，而碳普惠机制强调的是基于平等自愿原则的公众参与与激励，这与行政权力主导型权利设定存在逻辑冲突。其次，从权利客体视角出发，碳普惠信用并不具备物的“稀缺性”与“实在性”特征，其本质是对行为后果的计量结果，不符合他物权设定所依赖的“母权—客体”逻辑。因此，在现阶段直接赋予其物权地位，仍显不足。
综上，在缺乏统一立法的前提下，碳普惠信用的法律属性应在实践基础上综合判断，兼顾制度本源、权利保护与平台可行性，建立具有柔性弹性的分类规则，为其治理提供法理支撑。
（三）平台、用户与政府三方法律关系结构
在碳普惠机制的实际运行中，政府通常承担制度引导与信用背书角色，平台负责碳减排数据的采集、核算与积分生成，用户则基于平台规则完成低碳行为并获取碳普惠信用。在这一过程中，三者之间形成了事实上的权利义务结构，但缺乏法律上的明晰界定，导致在责任承担、权利保障及制度演化过程中频频出现分歧与模糊地带。
首先，政府在碳普惠机制中往往以“指导+鼓励”方式推动平台建设，通过政策文件或试点项目提供方向性框架，并未对碳信用的定义、核算方法、归属规则等作出强制性规定。这种“政策嵌入、权力退居”的制度设计虽然保留了机制弹性，但也导致碳普惠信用缺乏行政规范基础，不具备法定公权力属性，公众在面临纠纷时难以依托行政法路径维权。
其次，平台作为制度核心执行者，其双重身份尤为关键：一方面平台承担数据收集、减排核算、积分发放等核心功能；另一方面又设定激励规则、管理用户账户、掌握积分清零、兑换限制等重大裁量权。由于目前平台条款多为“格式合同”，普遍包含“最终解释权归平台所有”等免责或变更条款，公众在信息不对称与权利弱势下，难以通过民事法律关系获得实质性救济。
再次，用户作为碳普惠机制的行为基础，其权利保障机制并未建立。用户提交的行为数据常被平台用于画像建模、算法推荐甚至与金融产品挂钩，然而其在数据用途、积分核算、信用兑换等方面缺乏参与权与知情权，甚至在积分清零、服务中断等情形下陷入“权益消失无法追责”的困境。用户与平台之间的关系究竟是服务合同、委托合同还是一种特殊类型的数字信用契约，尚无明确共识。
最后，三方之间的治理逻辑呈现“政策鼓励—商业操作—用户参与”的模式，但在缺乏明确法律责任界定的情形下，一旦机制失灵或权益争议发生，往往难以厘清监管责任、补偿机制与制度约束路径。这对碳普惠机制的稳定运行与公众信任构成潜在挑战。
因此，构建明确的三方法律关系结构，将成为碳普惠机制法治化的关键基础，需通过制度建构确立平台义务边界、用户权利保障路径及政府监管接口，推动形成可控、可责、可预期的治理体系。
三、碳普惠制度的法治构建路径与实践建议
（一）将碳普惠机制纳入正式法治框架
随着“双碳”战略的不断推进，碳普惠作为引导全民参与碳减排行动的重要制度工具，已在多个地区率先开展试点，并通过地方规章、政策性文件等形式初步构建运行框架。例如，《上海市碳普惠管理办法（试行）》对碳减排量计算方法、积分生成机制、用户激励规则等进行了系统规定，并设立“碳账户”制度用于存储和管理个人碳减排记录；《鄂尔多斯市碳普惠管理办法（暂行）》则引入了平台备案与数据核查机制，加强对平台方行为的监管；《天津市碳普惠体系建设方案》明确提出构建“政府推动、企业参与、公众响应”的社会治理格局；2025年4月发布的《北京市生态环境局关于做好2025年本市碳排放单位管理和碳排放权交易工作的通知》亦在工作部署中提及“探索碳普惠激励机制”。
这些地方性探索为制度标准化积累了宝贵经验，体现出碳普惠机制在数据采集方式、积分激励模式、平台参与方式等方面的差异化实践。但由于缺乏统一立法依据，各地制度安排在法律效力、操作标准和权利保障上存在显著差异，部分地区的试点甚至仍停留在宣传推广层面，尚未实现制度化落地。
因此，在国家层面可以尽快推动碳普惠机制纳入正式法律体系，尤其可考虑在《生态环境法典》中设置鼓励性条款，明确国家支持开发适用于生活消费、公共机构、小微企业等领域的碳减排方法，探索建立碳普惠制度，推动全社会参与温室气体减排行动。这种规范表达既能够承接现行政策导向，又保留未来制度演进的空间，避免因强制设权而引发治理风险，同时也为后续配套行政规章、行业标准及平台治理规则提供法理基础。
将碳普惠机制纳入法典框架，不仅能够增强其法律正当性与制度权威性，也有助于统一核算方法、明确平台义务、强化用户权益保障，为碳治理向全民参与拓展提供坚实的制度支撑。
（二）构建统一的数据核算与信用认定规则
碳普惠机制的核心在于将个体或组织的低碳行为通过量化手段转化为可计量、可记录、可激励的“碳信用”，进而驱动公众广泛参与。然而，目前各地在碳减排数据核算标准、积分形成机制、信用认定方式等方面缺乏统一规范，导致平台核算逻辑自定、用户碳减排收益不透明、信用效力差异显著，严重制约了碳普惠的跨平台互认与跨地区协同，亟需构建统一、公开、可审计的数据与信用规范体系。
首先，应推动制定覆盖生活、交通、消费、公共服务等典型场景的碳减排方法学，明确各类低碳行为的排放基准、减排因子、数据采集口径与计算公式。例如，骑行、步行、绿色出行等交通行为，使用可再生能源产品的消费行为，以及节能型家电、环保包装、绿色办公等生活方式，均应在全国范围内设定统一的核算逻辑和参数参考值，以增强碳信用的准确性与公信力。
其次，应建立全国统一的碳信用认定与登记制度。目前碳普惠信用的名称、形式和兑换方式不一，部分平台称为“绿色积分”，部分平台直接称为“碳币”或“碳信用”，缺乏一致性定义和可追溯机制。为此，应探索建设国家级或行业级碳信用统一标识系统，对经核算后生成的碳减排量进行唯一编码和登记管理，提升碳信用的真实性与可流通性。通过技术手段如区块链等构建碳信用的确权与溯源体系，也可防止“虚假减排”“重复计量”等问题。
此外，还应明确平台在数据采集、减排算法和信用发放等方面的信息披露义务和独立审查机制，推动平台规则标准化、用户知情权制度化，并通过行业监管或第三方核验机构对平台核算模型、算法参数、激励逻辑进行定期审查，以确保碳信用生成过程的公正与合规。
统一的数据核算和信用认定规则，不仅是推动碳普惠信用互认、信用交易乃至未来碳金融衍生机制的前提基础，也是保障公众合法权益、防止平台滥用规则的制度基石。
（三）绿色金融与司法机制的制度衔接
随着碳普惠机制不断扩展，其制度价值不应局限于低碳行为的激励，还应积极探索其在绿色金融与环境司法中的法治嵌入方式。特别是在碳信用资产化、环境损害赔偿替代机制等方面，碳普惠可成为连接公众行为与法律责任的新型工具。
首先，在绿色金融领域，碳普惠积分有潜力成为ESG评价体系的辅助指标。当前ESG评级主要基于企业环境信息披露、合规记录和减排绩效，但缺乏对企业推动公众参与气候治理行为的有效评价。若企业主导碳普惠项目，鼓励消费者绿色出行、低碳生活，并通过平台记录并核算相应碳减排行为，其产生的碳信用可以视为其履行社会环境责任的间接成果。在此基础上，应推动建立统一的碳积分识别规则与评估机制，由监管机构指导ESG评级机构将碳普惠结果纳入评级维度，从而拓展碳信用的金融应用场景。
其次，在司法实践中，碳普惠亦显示出替代性修复手段的现实可能。在2024年四川省高级人民法院发布的“张某某滥伐林木罪案”中，法院创新适用“低碳行为令”，允许被告人在缓刑考验期内通过“四川法院司法碳普惠”APP完成个人绿色低碳行为任务，并承诺在一年内获取2000碳积分，用于捐赠或注销，作为其对生态破坏的代偿性修复义务的履行方式。法院最终认可其承诺及履行路径，作为量刑考量的重要内容。
该案的典型意义在于首次确立了“环境损害—低碳行为—碳积分核销”的司法代偿逻辑，体现了人民法院对生态修复方式多元化的司法回应，拓展了碳普惠的制度外延，强化了低碳行为的法律激励效应。这一做法不仅贯彻了《最高人民法院关于为推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》精神，也为今后生态损害案件中的赔偿方式提供了新范式，具有重要示范效应。
展望未来，应积极推动建立统一的“司法碳普惠”数据接口与核算规则，明确人民法院适用碳积分的条件、方式与核验机制，探索将其纳入量刑建议书、赔偿协议或环境公益和解框架中，推动形成环境修复多元路径与法治手段的制度融合。同时，鼓励各地法院在生态资源刑事案件、环境公益诉讼中试点适用碳积分代偿路径，在司法裁判中促进低碳行为制度化转化，构建生态法治与碳治理协同推进的良性机制。
结语：从生活场景出发的绿色法治再造
碳普惠机制作为“双碳”战略向社会末梢渗透的重要抓手，其核心意义在于将宏观的气候治理目标转化为公众可感知、可参与、可贡献的微观行动路径。通过日常生活中点滴的绿色行为积累碳积分，在个体与气候目标之间架起互动桥梁，拓展了环境治理的社会基础，也为生态文明建设注入了新的动力。
然而，要使这一机制真正走向可持续运行，必须明确其法律属性、制度边界与数据治理责任。从激励方式到数据流转，从平台责任到权益归属，现行制度仍处于初步探索阶段。唯有通过立法制度将其纳入正式法治轨道，厘清规则逻辑与监管架构，才能保障碳普惠机制的公正性、权威性与可持续性，防止“积分泛化”或“制度漂移”等风险。
未来，应推动碳普惠机制从政策倡议逐步向法律制度演化，建立统一的信息平台与认证机制，健全积分生成、使用、注销的全周期治理体系。同时，通过在司法、金融、信用体系中的深度嵌入，引导各类主体共建共治，推动绿色转型由行政主导走向全民参与。这是绿色法治由“政府推动”向“社会共识”的再造之路，也是生态文明走向制度自觉的关键一步。
来源：北京律协环境资源能源月刊