1、公立医院的医疗设备是否为公益性资产？

关于“公益性资产”，法律没有明确且具有分辨力的定义，我们从现有的法律法规中明确其边界。

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）中规定“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。”[1]

《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号）[2]中关于“公益性资产”的定义为：“公益性资产’是指主要为社会公共利益服务，且依据国家有关法律法规不得或不宜变现的资产。”同时提到“不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入投融资平台公司。”

《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）中提到“申报企业拥有的资产应当质量优良、权属清晰，严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。”

《国务院办公厅转发国家乡村振兴局中央农办财政部<关于加强扶贫项目资产后续管理指导意见>的通知》（国办函〔2021〕51号）[3]中提到“扶贫项目资产按经营性资产、公益性资产和到户类资产进行管理。经营性资产主要为具有经营性质的产业就业类项目固定资产及权益性资产等，公益性资产主要为公益性基础设施、公共服务类固定资产等，到户类资产主要为通过财政补助等形式帮助贫困户发展所形成的生物性资产或固定资产等。”

综合适用及参考上述法律规定，可以将公益性资产界定为：（1）为社会公共利益服务的资产；（2）资产持有者为公立学校、公立医院、公园等以公益为目的、非营利性的事业单位、社会团体；（3）公益性资产区别于经营性资产，具有非营利性；（4）公益性资产区别于户类资产（个人享有所有权），具有公共性。公立医院即非营利法人，公立医院的资产属于为公共利益服务的非营利性公共资产，具有公益性。

2、民办营利性医院的医疗设备是否属于“公益性资产”？

关于民办营利性医院医疗设备是否为“公益性资产”的讨论，有观点认为，民办医院的营利性并不能的当然的否定其医疗设施的公益属性，以其设备进行抵押的行为是无效的。[4]2009年12月1日，全国人大常委会法工委在回复住建部的请示中明确指出（法工办发［2009］231号）：“私立学校、幼儿园、医院和公办学校、幼儿园、医院，只是投资渠道上不同，其公益属性是一样的，私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施，按照《物权法》第184条规定，不得抵押。”[5]最高法在相关判决中也清楚指出（案号：（2015）民一终字第240号））“私人所有的营利性医疗机构，相较于公办医疗机构，仅是投资渠道上的不同，并不能否定其公益属性，私立医院中的医疗卫生设施仍属于社会公益设施。因此，根据《物权法》第184条规定，该案中为借款人提供担保的财产属依法不得抵押的财产，所签订的《抵押合同》为无效合同。”[6]

从全国人大工委回复及最高院相关判决看来，非营利性和营利性医疗机构仅是投资渠道上不同，其公益属性是一样的，所有医疗卫生设施均为社会公益设施，属于公益性资产。

但经查询近年来法院的裁判观点，如“上海封繁投资管理有限公司与太仓康来特房地产开发有限公司、宁波第五医院有限公司借款合同纠纷案（（2017）沪0101民初27312号）[7]中认为，“营利性民营医院并非以公益为目的的机构，只有非营利性民营医院才具有公益目的，营利性民营医院属于以取得利润并向投资人分配的目的而设立的，并非为公益目的而设立。营利性民营医院不属于事业单位、社会团体且符合“具有代为清偿债务能力”的保证人条件。”同时结合《民法典》第三百九十九第（三）项，“学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施”不得抵押，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第六条，“以公益为目的的非营利学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等提供担保的，人民法院应当认定担保合同无效。”因此在现行法律框架下，民办营利性医院医疗设备不宜被认定为公益性资产。

3、公立医院以医疗设备开展融资租赁是否属于“违规以公益性资产作为租赁物”

2019年5月，银保监公布《中国银保监会关于开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作的通知》要求不得“违规以公益性资产作为租赁物”。某地银保监局经请示银保监会非银部，将《中国银保监会关于开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作的通知》金融租赁条线部分工作要点的解释口径进行了转达[8]，明确“对于县级以上公立医院设备设施的租赁业务，一般不以公益性资产作为否定理由，但应就具体业务具体分析是否违反其他规定，如是否属于地方政府隐性债务等”。

4、公立医院以医疗设备开展融资租赁可能构成政府隐性债务

关于地方隐性债务的定义法律并无明文规定，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中提及“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举债，不得通过企事业单位举债。地方政府举债采取政府债券方式，没有收益的公益性事业发展确需政府举债一般债务的，由地方发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还，有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。”同时根据《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发[2021]15号），其中明确规定“不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押”。

由此可看出，公益性事业的发展确需政府资金支持的，政府应通过发行专项债券进行资金支持，除此之外，地方政府通过企事业单位等其他举债主体增加的、由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务，或事业单位的国有资产直接开展售后回租等行为均属于增加地方政府隐性债务的行为。

实践中存在政府利用企事业单位等违规举债的情形，在医疗设备融资租赁中，越来越多的公立医院被各地政府频繁拿来，绕道为地方政府平台融资，相关资金使用和本息偿付均由地方政府融资平台负责，医院只作为政府融资平台融资的通道。如“假借医院名义融资逾13亿，贵州松桃地方债黑洞”案，“津蒙汇金（天津）融资租赁有限公司与松桃县政府所辖的三级公立医院-松桃医院签订了一笔6000万元的融资租赁项目，在向医院要求偿还第三期租金时才了解到6000万元融资款几经周转，实际上被铜仁武投公司使用，铜仁武投公司是松桃县最重要的政府融资平台，铜仁武投公司承认这笔债务但暂时无力偿还。”[9]

基于此，融资租赁公司在与公立医院开展融资租赁业务时需注意：（1）确认融资资金用途，融资租赁公司需确认融资款是否存在政府或其融资平台绕道医院而使用的情形，实际上本息均由政府融资平台来承担；（2）确认租金偿还来源，重点确认融资项目是否为无正常经济收益的公益项目，或虽有收益，但收益无法覆盖融资本息，尚需财政补贴清偿债务的项目，该等项目本身很难产生足够的还款来源。

实践中事业单位采购融资租赁服务未经招标，公立医院往往以违反《政府采购法》和《招标投标法》相关规定为由，主张融资租赁合同违反国家强制性规定而无效。在河北省枣强县人民医院融资租赁合同纠纷一审民事判决书[(2013)浦民六（商）初字第8763号[10]]中，被告单位认为其是事业单位，应按照《政府采购法》规定集中采购和招投标的程序采购所需货物和服务，未按照《政府采购法》强制规定的程序操作的，应根据《合同法》第52条确定合同无效。

不过针对这一问题，法院认为，原告是具备融资租赁业务资质的主体，而被告作为事业单位具有独立法人资格，是适格的合同主体；若被告违反《政府采购法》，则应由相关人员承担行政责任，与本案应承担的民事责任无关，且原告基于善意，信赖被告而与被告签订了《融资租赁合同》及《购买合同》，被告未办理相关手续的后果不应由原告承担，因此原告与被告签订的《融资租赁合同》及《购买合同》是当事人真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的（效力性）强制性规定，依法具有法律效力，当事人均应恪守。

基于此，在融资租赁公司与医院开展融资租赁业务时，融资租赁合同普遍不会因为其违反《政府采购法》等管理性强制性规定而被认定为无效。但为审慎起见，也是避免因违反事业单位采购程序性要求带来的其他违规情形，建议融资租赁公司：（1）要求承租人按《政府采购法》相关规定履行采购程序，并将相关证明文件作为付款条件；（2）要求承租人在融资租赁合同中明确承诺，承租人已就与出租人、销售商开展融资租赁事宜获得了相关主管单位同意，且符合《政府采购法》等相关法律、法规、政策、制度的规定。

1、未取得《医疗器械经营企业许可证》的融资租赁公司对外签署的医疗设备融资租赁合同是否有效？

《民法典》[11]第七百三十八条规定：承租人对于租赁物的经营使用应当取得行政许可的，人民法院不应仅以出租人未取得行政许可为由认定融资租赁合同无效。

同时，在《民法典》实施前，《最高人民法院关于审理融资租赁合同纠纷案件适用法律问题的解释（2014）》（已失效）第三条也采同一态度。第三条规定：“根据法律法规规定，承租人对于租赁物的经营使用应当取得行政许可的，人民法院不应仅以出租人未取得行政许可为由认定融资租赁合同无效。”[12]

司法实践也基本持此观点，如广州市白云区博济医院、广东五洲采购电子商务有限公司融资租赁合同纠纷案[13]中博济医院主张广州银达融资租赁有限公司未取得医疗器械经营许可证从而主张《融资租赁合同》无效。法院裁判认为：“涉案《融资租赁合同》及《保证合同》是各方真实意思表示，内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，合同依法成立、生效，应受法律保护。银达融资租赁公司未取得经营医疗器械的行政许可并不影响本案融资租赁合同效力。银达融资租赁公司向博济医院指定的账户支付了设备购买价款，履行了合同义务。博济医院未按约定支付租金构成违约，银达融资租赁公司有权追索全部未付租金。”可见以出租人不具备医疗器械经营许可违反行政法规的强制性规定因而导致融资租赁合同无效的抗辩理由并被司法实践认可。

2、未取得《医疗器械经营企业许可证》的融资租赁公司开展医疗设备融资租赁业务是否违反监管要求？

尽管，国务院办公厅于2016年3月4日发布《关于促进医药产业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕11号），其中指出“探索医疗器械生产企业与金融租赁公司、融资租赁公司合作，为各类所有制医疗机构提供分期付款采购大型医疗设备的服务。”本次指导意见的出台从侧面肯定了融资租赁在各类所有制医疗机构采购大型医疗设备业务中的积极作用，加深了医疗器械生产企业、医疗机构与租赁公司的合作，对推动医疗融资租赁行业的健康发展产生了积极影响。而根据国务院办公厅于2015年8月31日发布的《国务院办公厅关于加快融资租赁业发展的指导意见》规定“根据融资租赁特点，便利融资租赁公司申请医疗器械经营许可或办理备案”、国家食品药品监督管理局于2005年《关于融资租赁医疗器械监管问题的答复意见》[14]（国食药监市[2005]250号）规定“融资租赁医疗器械是经营行为，就必须按照《医疗器械监督管理条例》及相关规章的规定，办理《医疗器械经营企业许可证》后方可从事经营活动”，以及《医疗器械监督管理条例》的相关要求，开展医疗器械融资租赁业务的融资租赁公司仍不具备办理《医疗器械经营企业许可证》的豁免。

个别地方在监管过程中也发布了监管细则，如天津市药品监督管理局于2020年7月31日发布《天津市医疗器械经营许可和备案管理若干规定（修订）》，其中第八条明确规定，“从事医疗器械融资租赁的，应为具有融资租赁资质的企业，其经营范围仅限融资租赁大型医用设备。申请医疗器械融资租赁许可的企业，其相关设施设备及质量管理文件中部分项目可作为合理缺陷处理，但至少应符合以下要求：（一）企业应配备具有医疗器械相关专业、熟悉国家有关医疗器械管理的法律法规和所租赁医疗器械产品相关知识的质量管理人员；（二）企业应具有固定的经营场所，可不单独设立仓库；（三）企业应具有符合医疗器械经营质量管理要求的计算机信息管理系统；（四）企业的质量管理文件应与融资租赁经营的实际相适应，对融资租赁的医疗器械实施全程追溯，并至少包括：各部门（人员）职责；采购、收货、验收的规定；不合格医疗器械管理的规定；计算机信息管理系统管理规定；质量追溯的规定；质量投诉、事故调查和处理的规定等。  融资租赁企业申请医疗器械融资租赁许可时，应提供融资租赁的企业资质证明文件、对采购的医疗器械质量负责的书面承诺材料。”

《上海市人民政府办公厅关于加强本市融资租赁业发展的实施意见》中明确规定“放宽融资租赁公司申报医疗器械经营许可或备案的条件，对申请开办医疗器械大型设备融资租赁业务的融资租赁公司，取消企业库房场地设立的要求。”[15]

中国自由贸易试验区厦门片区管理委员会,厦门市市场监督管理局,厦门市卫生和计划生育委员会联合发布《福建自贸试验区厦门片区大型医疗器械融资租赁监管改革的若干意见》中规定，“申请大型医疗器械融资租赁经营许可的，委托融资租赁企业经营场所所在地的区市场监督管理局开展医疗器械经营许可和备案工作，并压缩审批时限到法定时限的35%以内。”[16]

由此可见，针对融资租赁公司开展融资租赁业务是否必须办理许可证及备案地方上不断出现政策上放宽的趋势。但从目前监管口径来看，为更好的防范业务风险，建议融资租赁公司及时办理《医疗器械经营企业许可证》。

实践中已有大量金租公司、融资租赁公司为开展医疗器械融资租赁业务而办理大型医用设备的《医疗器械经营企业许可证》，如中银金租于2020年10月12日取得融资租赁大型医用设备《医疗器械经营企业许可证》，注册于东疆保税港区的远东宏信（天津）融资租赁有限公司、冀港融资租赁(天津)有限公司等等。部分医疗机构在对外招标文件中也明确参与投标的主体应同时具备《医疗器械经营企业许可证》及融资租赁业务许可。