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新冠肺炎疫情下看慈善组织的法定义务与法律责任

发布日期: 2020-02-25
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 一方有难,八方支援!新冠肺炎疫情暴发后,社会各界纷纷伸出援助之手,向慈善组织捐款捐物,但却乱象丛生,引发了各种争议。本文拟从慈善组织的法定义务与法律责任入手,为当下各种乱象提供一些思考的线索。


只有具备公开募捐资格的慈善组织方有权向社会公开募捐

 根据《中华人民共和国慈善法》(“《慈善法》”)第八条及第二十二条的规定,慈善组织是指依法成立、符合本法规定,以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。慈善组织开展公开募捐,应当取得公开募捐资格。

根据上述规定,只有具备公开募捐资格的慈善组织才有权面向社会开展公开募捐活动,不过不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的,可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作,由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。

针对此次武汉新冠状肺炎疫情,武汉红十字会于2020年1月30日发布第六号社会公告,调整了捐赠流程,捐赠者可直接定向捐赠给医疗机构。

除此之外,根据《中华人民共和国合同法》第一百八十五条“赠与合同是赠与人将自己的财产无偿给予受赠人,受赠人表示接受赠与的合同”之规定,捐赠者也可一对一进行捐赠。

我们建议在此次武汉新冠状肺炎疫情捐赠中,捐赠人如通过慈善组织进行捐赠,应在捐赠前至民政部官网[1]查询组织慈善活动的机构是否为合法慈善组织,以及是否具有公开募捐资格;或者与有关受赠医院直接进行联系,定向捐赠防疫物资。

经查上述民政部官网,目前全国具有公开募捐资格的机构共有1835家,其中湖北省武汉市有16家,目前热议的武汉市慈善总会位列其中。虽然民政部于2020年1月26日发布的《民政部关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》(民政部公告第476号)中,武汉市红十字会为民政部公示的五家湖北省、武汉市接收捐赠的慈善组织之一,但经检索,并未在民政部官网慈善组织名单中搜索到武汉市红十字会,因此武汉市红十字会公开募捐资格还需进一步与民政部门进行确认。

除了考虑接受公开募捐慈善组织的资质,我们还需要考察该慈善组织的历史沿革、重大事件、运作机制和承载能力等,以免出现前段时间武汉市红十字会与慈善总会履职不能的尴尬境地。

慈善组织应当履行法定义务

接受捐赠人的捐赠后,根据《慈善法》的相关规定,慈善组织具有以下法定义务:

1、向捐赠人提供捐赠票据的义务

《慈善法》第三十八条规定:“慈善组织接受捐赠,应当向捐赠人开具由财政部门统一监(印)制的捐赠票据。”

根据上述规定,社会各界向武汉红十字会和慈善总会等慈善组织进行捐赠时,有权要求慈善组织提供捐赠凭证。慈善组织有义务向捐赠人提供捐赠票据,并且捐赠票据应当载明捐赠人、捐赠财产的种类及数量、慈善组织名称和经办人姓名、票据日期等。捐赠人匿名或者放弃接受捐赠票据的,慈善组织应当做好相关记录。

根据武汉红十字会于2020年1月30日发布的第六号社会公告显示,定向捐赠的,捐赠单位或个人如有捐赠凭证需要,后期可凭定向受捐单位证明在武汉市红十字会补办捐赠手续。捐赠人获得捐赠凭证后,可以享受税收优惠。

2、与捐赠人签订书面捐赠协议的义务

《慈善法》第三十九条规定:“慈善组织接受捐赠,捐赠人要求签订书面捐赠协议的,慈善组织应当与捐赠人签订书面捐赠协议。”

根据上述规定,社会各界向武汉红十字会和慈善总会等慈善组织进行捐赠时,有权要求签订书面捐赠协议。书面捐赠协议应当包括捐赠人和慈善组织名称,捐赠财产的种类、数量、质量、用途、交付时间等内容。

根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》及其及其相关实践做法,捐赠协议并非享受税收优惠的必要文件。

3、向捐赠人提供查询、复制其捐赠财产管理使用的有关资料的义务

《慈善法》第四十二条规定:“捐赠人有权查询、复制其捐赠财产管理使用的有关资料,慈善组织应当及时主动向捐赠人反馈有关情况。”

根据上述规定,捐赠人在捐赠后可以要求武汉红十字会和慈善总会等慈善组织提供其捐赠财产的管理与使用情况。同时,根据《慈善法》的要求,慈善组织应当主动向捐赠人反馈捐赠财产的管理与使用情况。慈善组织提供的捐赠财产的使用情况应当详细至每一笔款项、每一笔物资,其中大额的款项应当提供交易或者领受凭证,大额的物资应当提供受赠人的签收证明。

4、依法使用慈善财产的义务

■ 慈善组织应当谨慎接受慈善财产

慈善组织应当严格审查慈善财产的来源,以免被非法人员利用。《慈善法》第四十条规定:“捐赠人与慈善组织约定捐赠财产的用途和受益人时,不得指定捐赠人的利害关系人作为受益人。”

《慈善法》对利害关系人未进行界定,参考其他法律的相关规定,利害关系人就自然人而言可以指“直系血亲、三代以内旁系血亲、近姻亲关系以及其他有抚养、赡养关系的亲属”。就法人而言,可以参照上市公司关于关联方认定的规则。因此,本次新冠肺炎中,若有捐赠人试图定向捐赠给自己的关联企业,则会被认定为违法捐赠,并且会被认定为有逃税的嫌疑。

■ 慈善组织应当依法分配慈善财产

任何组织和个人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善财产。

慈善组织的财产应当根据章程和捐赠协议的规定全部用于慈善目的,不得在发起人、捐赠人以及慈善组织成员中分配。慈善组织确定慈善受益人,应当坚持公开、公平、公正的原则,不得指定慈善组织管理人员的利害关系人作为受益人。慈善组织的负责人和工作人员不得在慈善组织投资的企业兼职或者领取报酬。慈善财产投资所得的收益也应当全部用于慈善目的。慈善项目终止后捐赠财产有剩余的,按照募捐方案或者捐赠协议处理;募捐方案未规定或者捐赠协议未约定的,慈善组织应当将剩余财产用于目的相同或者相近的其他慈善项目,并向社会公开。

本次新冠肺炎中武汉红十字会和慈善总会接受的捐赠,应当全部用于抗击新冠肺炎疫情。若有私自领用、甚至贩卖慈善财产的,均是违法行为。

■ 慈善组织应当充分高效运用慈善财产

慈善组织应当充分、高效运用慈善财产,特别是在重大自然灾害、突破性事件中,受灾人员迫切需要救援物质,这就要求慈善组织迅速展开救援活动,以最大程度地减少人民损失。

本次新冠肺炎中武汉红十字会和慈善总会接受捐赠后迟迟未对捐赠物资进行分配,影响了医院的使用,有违反《慈善法》高效运用慈善财产的嫌疑。

■ 慈善组织应当妥善保管慈善财产,做到开源节流

首先,慈善组织对募集的财产,应当登记造册,严格管理,专款专用。捐赠人捐赠的实物不易储存、运输或者难以直接用于慈善目的的,慈善组织可以依法拍卖或者变卖,所得收入扣除必要费用后,应当全部用于慈善目的。

其次,慈善组织为实现财产保值、增值进行投资的,应当遵循合法、安全、有效的原则,投资取得的收益应当全部用于慈善目的。

再次,慈善组织应当积极开展慈善活动,并遵循管理费用最必要原则,厉行节约,减少不必要的开支。具有公开募捐资格的慈善组织的年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十,特殊情况下,年度管理费用难以符合前述规定的,应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。

针对本次疫情防控,中国红十字会于2020年1月28日特别发出《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控捐赠款物使用管理的通知》(“《新冠肺炎疫情防控捐赠款物使用管理通知》”),规定:“对本次疫情防控的捐赠款物,各省级红十字会一律不得提取管理费。”

5、信息公开义务

《慈善法》第七十一条规定:“慈善组织、慈善信托的受托人应当依法履行信息公开义务。信息公开应当真实、完整、及时。”

根据上述规定,本次新冠肺炎中武汉红十字会和慈善总会等慈善组织应当定期向社会公开其募捐情况和慈善项目实施情况。《慈善法》及《慈善组织公开募捐管理办法》对于募捐情况与慈善项目实施情况没有具体规定公开频率及内容详细程度。《慈善组织信息公开办法》规定应当在公募活动结束后三个月内公开:募得款物情况;已经使用的募得款物的用途,包括用于慈善项目和其他用途的支出情况;尚未使用的募得款物的使用计划。慈善项目实施结束后三个月内公开:项目名称、项目内容、实施地域、受益人群、来自公开募捐和其他来源的收入、项目的支出情况,项目终止后有剩余财产的还应当公开剩余财产的处理情况。公开募捐周期超过六个月的,至少每三个月公开一次。项目实施周期超过六个月的,至少每三个月公开一次项目实施情况。

通过上述规定可见,目前关于慈善组织公开义务的规定没有按照突发事件的影响大小进行区分规定。《新冠肺炎疫情防控捐赠款物使用管理通知》对于信息公开的时间也没有提出具体要求。对于一般的公开募捐活动,活动结束后三个月内公开信息,是可以满足公众的监督需求的。但是对于全社会乃至全世界都在关注的新冠肺炎疫情,每天公布进展是最基本的要求。在目前科技技术如此发达的情况下,应该考虑实时更新数据及传输项目实施画面。需要特别提出的是,《新冠肺炎疫情防控捐赠款物使用管理通知》对于信息公开的内容特别指出:“对有关资金支出用途和物资分配情况,应配发相应的照片作为佐证,并辅以文字说明。”

慈善组织不依法履行义务将承担法律责任

1、民事责任

《慈善法》第四十二条规定:“慈善组织违反捐赠协议约定的用途,滥用捐赠财产的,捐赠人有权要求其改正;拒不改正的,捐赠人可以向民政部门投诉、举报或者向人民法院提起诉讼。”

我们以公益事业捐赠合同纠纷案由为检索词检索了我国近些年的案件,从下图可以看出随着我国慈善事业的发展,公益事业捐赠合同纠纷呈现逐年增长的趋。

我们查询到共有43例公益事业捐赠合同纠纷。其中,捐赠人以慈善组织未按照捐赠协议使用慈善财产,要求慈善组织返还捐赠财产案件有4例,法院支持了3例[2]。如张志昂与中国艺术节基金会公益事业捐赠合同纠纷(北京市高级人民法院(2019)京民申6639号)中,由于慈善组织未实际履行捐赠协议,法院判令慈善组织向捐赠人返还捐赠款。因此,若慈善组织未按照捐赠协议使用慈善财产,将会承担一定的民事诉讼风险。

新冠肺炎疫情下看慈善组织的法定义务与法律责任

2、行政责任

《慈善法》的第六条和第十章确定了民政部门是慈善工作的主管部门,明确了其作为行政执法主体的权责,由在县级以上人民政府民政部门监管在本辖区内登记注册的慈善组织,对在本辖区内开展的慈善活动和进行监管。根据《慈善法》相关规定,慈善组织不依法履行其法定义务的,将可能面临以下几类行政责任:(1)限期改正;(2)责令限期停止活动;(3)吊销登记证书;(4)没收违法所得;(5)对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款;(6)构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚。

根据中国裁判文书网公开案例检索,中国关心下一代健康体育基金会与中华人民共和国民政部一审行政判决书(北京市第二中级人民法院(2018)京02行初185号)中,因中国关心下一代健康体育基金会在对捐赠财产进行管理和使用方面,存在违反章程规定及公益活动业务范围的情形。因此,民政部根据《基金会管理条例》第42条第1款第1项的规定,对中国关心下一代健康体育基金会作出停止活动一个月的行政处罚。

3、刑事责任

《慈善法》第一百零九条规定:”违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。“慈善组织违反其法定义务,可能会触犯以下刑事犯罪。

■ 贪污罪、挪用公款罪、受贿罪

慈善组织中国家工作人员或准国家工作人员以侵犯财产为目的,损害职务廉洁性的犯罪行为会构成贪污罪、挪用公款罪及受贿罪。

例如,2015年7月27日,四川省眉山市中级人民法院作出一审判决:文家碧在担任四川省人口和计划生育委员会副主任及四川省红十字会党组书记、常务副会长、巡视员期间,利用职务上的便利,先后索取或非法收受贿赂550.09万元、美元5000元;单独或伙同他人侵吞、骗取公款295.342万元。应定为受贿罪、贪污罪追究刑事责任,数罪并罚,决定执行有期徒刑20年,没收个人财产人民币60万元,对犯罪所得予以追缴[3]

再例如,根据中国裁判文书网公开案例检索,在被告人白某某贪污案一审刑事判决书(四川省广元市中级人民法院(2015)广刑初字第38号刑事判决书)中,被告人原广元市残疾人联合会副理事长白某某,利用职务便利侵吞公款人民币12万元,其侵吞公款的来源主要为财政拨款资金、捐赠资金及上级补助收入资金。因此人民法院判决白某某犯贪污罪,判处有期徒刑八个月,并处罚金人民币十万元,扣押在案的78000元予以没收,上缴国库。

■ 渎职罪

滥用职权,玩忽职守,徇私舞弊,致使捐赠财产造成重大损失的,可以构成滥用职权罪或玩忽职守罪。

例如,2011年的“尚德诈捐门事件”中,尚德电力在没有捐出赞助物资的情况下,就获得了中华慈善总会1500万元的发票。中华慈善总会违规出具收据,便是玩忽职守的表现[4]

■ 挪用特定款物罪

《刑法》第二百七十三条规定:”挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物,情节严重,致使国家和人民群众利益遭受重大损害的,对直接责任人员,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。“慈善组织私分、挪用、截留或侵占慈善财产的,构成挪用特定款物罪。

例如,2009年至2010年期间,张某利用担任连云区民政局报账员和区慈善总会、区慈善基金会会计的职务之便,私自挪用民政局周转金、慈善捐款、玉树地震捐款等公款共计39万余元,用于借给亲友从事经营活动或个人炒股使用,被判处有期徒刑六年[5]

■ 逃税罪

根据《刑法》第二百零一条的规定,纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报,逃避缴纳税款数额较大的,构成逃税罪。捐赠财产用于慈善活动的,可以享受税收优惠。如果慈善组织帮助捐赠人进行逃税行为的,也会构成逃税罪。

例如,前述的2011年“尚德诈捐门事件”中,华慈善总会涉嫌违规出具收据,客观上使捐赠企业有逃税可能。

■ 危害国家安全罪

慈善组织从事、资助危害国家安全或社会公共利益的活动,可能还涉及构成危害国家安全方面的刑事责任。

总之,慈善组织关乎着每一个社会成员的福祉,在抗险救灾活动中发挥着不可或缺的作用。但是慈善组织的有效运作需要公信力,而公信力的建设需要清晰的义务与责任体系进行支撑。我们希望我国慈善组织能够依法履行其法定义务,对于违反法定义务的慈善组织依法追究其法律责任。





[1] 
http://cishan.chinanpo.gov.cn/biz/ma/csmh/a/csmhaindex.html/

[2] 参见(2002)云高民三终字第26号,丽江妈妈联谊会与美国妈妈联谊会公益事业捐赠合同纠纷;京02民终11228号,严绍祥与中国艺术节基金会公益事业捐赠合同纠纷;(2019)京民申6639号,中国艺术节基金会与张志昂公益事业捐赠合同纠纷

[3]四川红十字会原党组书记侵吞汶川地震善款 自称“收钱达到极致”. https://www.guancha.cn/FaZhi/2016_08_20_371939.shtml

[4] 尚德电力诈捐门澄而不清 慈善总会派人清点捐赠物http://finance.sina.com.cn/chanjing/gsnews/20110808/012210275485.shtml

[5] 慈善领域职务犯罪案件的调查分析.黄http://www.jcrb.com/procuratorate/theories/practice/201311/t20131113_1247287.html




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